REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5529 del 2022, proposto da -OMISSIS-, rappresentato e difeso dall'avvocato Rosaria Pelle, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ufficio Territoriale del Governo Firenze, Ministero dell'Interno, Questura Firenze, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Seconda) n. -OMISSIS-, resa tra le parti

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ufficio Territoriale del Governo Firenze e di Ministero dell'Interno e di Questura Firenze;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 10 novembre 2022 il Pres. Michele Corradino e viste le conclusioni delle parti come da verbale di udienza.

Svolgimento del processo
Il Sig. -OMISSIS- ha impugnato innanzi al TAR Firenze i decreti n. -OMISSIS-, con cui il Prefetto della Provincia di Firenze ha rispettivamente disposto nei suoi confronti il divieto di detenzione di armi, munizioni ed esplosivi ed ha revocato il decreto di approvazione di nomina a guardia particolare giurata, il porto di pistola a titolo di difesa personale ad esso collegato ed il decreto di approvazione di nomina a guardia particolare volontaria; nonché il decreto n.-OMISSIS-, con cui il Questore della Provincia di Firenze gli ha revocato la licenza di porto di fucile per uso tiro a volo.

I provvedimenti avversati traggono origine dalla circostanza che il Sig. -OMISSIS-, guardia particolare giurata alle dipendenze dell'impresa -OMISSIS-di Reggio Emilia, è stato denunciato per minacce con riferimento all'arma di proprietà formulate nel corso di una telefonata svolta il 29 settembre 2020 con una sua dirigente aziendale (segnalazione in relazione alla quale l'appellante ha sporto a sua volta denuncia per calunnia), e da una denuncia per rifiuto di indicazioni sulla propria identità personale, vicenda avvenuta nel 2011 e conclusasi con oblazione.

Il TAR Firenze, dopo aver accolto l'istanza cautelare con ordinanza n.-OMISSIS-, con sentenza n. -OMISSIS- ha dichiarato il ricorso infondato.

Contro la pronuncia giurisdizionale è insorto l'appellante, che ha mosso le stesse censure prospettate nel primo grado di giudizio ponendole però in chiave critica nei confronti della sentenza avversata. Nello specifico con un unico e articolato motivo di appello lamenta la violazione degli artt. 9, 10, 11, 35, 38, 39 e 43 tulps, degli artt. 2, 3 e 4 Cost., dell'art. 27, comma 2, Cost. nonché il difetto di istruttoria e di motivazione, l'eccesso di potere, l'irragionevolezza e l'illogicità manifesta dei provvedimenti e della pronuncia del TAR.

La mera sussistenza di una accesa conflittualità nell'ambito dei rapporti lavorativi tra l'appellante e la datrice di lavoro -OMISSIS-non sarebbe infatti bastevole, ad avviso del Sig. -OMISSIS-, a giustificare il ritiro dei titoli summenzionati; sostenere il contrario equivarrebbe a precludere il diritto di un lavoratore che svolge attività con le armi a manifestare il proprio dissenso nei riguardi del datore di lavoro.

L'appellante lamenta inoltre che il giudice di prime cure non abbia considerato singolarmente il ritiro del porto d'armi ed il ritiro del titolo di guardia giurata, pur essendo titoli sottoposti a normative e presupposti tra loro diversi e dunque suscettibili di autonomo apprezzamento. In particolare, se anche il provvedimento di ritiro del porto d'armi fosse considerato legittimo, la stessa cosa non potrebbe dirsi della revoca del titolo di guardia giurata, che, attenendo al diritto al lavoro, avrebbe necessitato di una doverosa ed adeguata ponderazione delle contrapposte esigenze allo svolgimento dell'attività lavorativa ed alla prevenzione e sicurezza pubblica.

Il Ministero dell'Interno non si è costituito in giudizio.

Alla pubblica udienza del 10 novembre 2022 il ricorso è stato trattenuto in decisione.

Motivi della decisione
L'appello è infondato.

La materia del rilascio del porto d'armi è disciplinata dagli artt. 11 e 43 di cui al R.D. 18 giugno 1931, n. 773. Il legislatore nella materia de qua affida all'Autorità di pubblica sicurezza la formulazione di un giudizio di natura prognostica in ordine alla possibilità di abuso delle armi, da svolgersi con riguardo alla condotta e all'affidamento che il soggetto richiedente può dare.

Il potere di rilasciare le licenze per porto d'armi costituisce una deroga al divieto sancito dall'art. 699 c.p. e dall'art. 4, comma 1, L. n. 110 del 1975. La regola generale è, pertanto, il divieto di detenzione delle armi, al quale l'autorizzazione di polizia può derogare in presenza di specifiche ragioni e in assenza di rischi anche solo potenziali, che è compito dell'Autorità di pubblica sicurezza prevenire.

La Corte Costituzionale, sin dalla sentenza del 16 dicembre 1993, n. 440, ha affermato che "il porto d'armi non costituisce un diritto assoluto, rappresentando, invece, una eccezione al normale divieto di portare le armi, che può divenire operante soltanto nei confronti di persone riguardo alle quali esista la perfetta e completa sicurezza circa il buon uso delle armi stesse". Il Giudice delle leggi ha osservato, altresì, che "dalla eccezionale permissività del porto d'armi e dai rigidi criteri restrittivi regolatori della materia deriva che il controllo dell'autorità amministrativa deve essere più penetrante rispetto al controllo che la stessa autorità è tenuta ad effettuare con riguardo a provvedimenti permissivi di tipo diverso, talora volti a rimuovere ostacoli e situazioni giuridiche soggettive di cui sono titolari i richiedenti".

Proprio in ragione dell'inesistenza, nell'ordinamento costituzionale italiano, di un diritto di portare armi, il Giudice delle leggi ha aggiunto, nella sentenza del 20 marzo 2019, n. 109, che "deve riconoscersi in linea di principio un ampio margine di discrezionalità in capo al legislatore nella regolamentazione dei presupposti in presenza dei quali può essere concessa al privato la relativa licenza, nell'ambito di bilanciamenti che - entro il limite della non manifesta irragionevolezza - mirino a contemperare l'interesse dei soggetti che richiedono la licenza di porto d'armi per motivi giudicati leciti dall'ordinamento e il dovere costituzionale di tutelare, da parte dello Stato, la sicurezza e l'incolumità pubblica: beni, questi ultimi, che una diffusione incontrollata di armi presso i privati potrebbe porre in grave pericolo, e che pertanto il legislatore ben può decidere di tutelare anche attraverso la previsione di requisiti soggettivi di affidabilità particolarmente rigorosi per chi intenda chiedere la licenza di portare armi".

La giurisprudenza, riprendendo i principi espressi dalla Corte Costituzionale, è consolidata nel ritenere che il porto d'armi non costituisce oggetto di un diritto assoluto, rappresentando un'eccezione al normale divieto di detenere armi e potendo essere riconosciuto soltanto a fronte della perfetta e completa sicurezza circa il loro buon uso, in modo da scongiurare dubbi o perplessità, sotto il profilo prognostico, per l'ordine pubblico e per la tranquilla convivenza della collettività (cfr., ex multis, Cons. St., Sez. III, 25 marzo 2019, n. 1972; Cons. St., Sez. III, 7 giugno 2018, n. 3435).

Il giudizio che compie l'Autorità di pubblica sicurezza è espressione di una valutazione ampiamente discrezionale, che presuppone una analisi comparativa dell'interesse pubblico primario, degli interessi pubblici secondari, nonché degli interessi dei privati, oltre che un giudizio di completa affidabilità del soggetto istante basato su rigorosi parametri tecnici.

Nello specifico settore delle armi, tale valutazione comparativa si connota in modo peculiare rispetto al giudizio che tradizionalmente l'Amministrazione compie nell'adottare provvedimenti permissivi di tipo diverso. La peculiarità deriva dal fatto che, stante l'assenza di un diritto assoluto al porto d'armi, nella valutazione comparativa degli interessi coinvolti assume carattere prevalente, nella scelta selettiva dell'Amministrazione, quello di rilievo pubblico, inerente alla sicurezza e all'incolumità delle persone, rispetto a quello del privato, tanto più nei casi di impiego dell'arma per attività di diporto o sportiva.

L'apprezzamento discrezionale rimesso all'Autorità di pubblica sicurezza involge soprattutto il giudizio di affidabilità del soggetto che detiene o aspira a ottenere il porto d'armi. A tal fine, l'Amministrazione è chiamata a compiere una valutazione tecnica in ordine al pericolo di abuso delle armi, che deve essere desunta da elementi non meramente immaginari o aleatori. Il pericolo di abuso delle armi è valutato secondo un ragionamento induttivo, di tipo probabilistico, che non richiede di attingere un livello di certezza oltre ogni ragionevole dubbio, tipico dell'accertamento finalizzato ad affermare la responsabilità penale, ma implica una prognosi assistita da un attendibile grado di verosimiglianza, sì da far ritenere "più probabile che non" il pericolo di abuso delle armi.

È in questa prospettiva, anticipatoria della difesa della legalità, che si collocano i provvedimenti con cui l'Autorità di pubblica sicurezza vieta la detenzione di armi, ai quali infatti viene riconosciuta natura cautelare e preventiva (ex multis, Cons. St., sez. III, 2 dicembre 2021, n. 8041). Ne è prova il costante orientamento di questa Sezione, secondo cui l'inaffidabilità all'uso delle armi è idonea a giustificare il ritiro della licenza, addirittura senza che occorra dimostrarne l'avvenuto abuso (Cons. St., sez. III, 18 aprile 2017, n. 1814).

Delineata in questi termini la natura latamente discrezionale dei provvedimenti de quibus, occorre indagare le implicazioni che da essa derivano sul piano dell'intensità del sindacato giurisdizionale.

È noto che dal tradizionale approccio del giudizio amministrativo, teso ad escludere ogni forma di sindacato sulla attività discrezionale, si è passati alla possibilità di riconoscere la piena cognizione dei fatti oggetto dell'indagine e del percorso intellettivo e volitivo seguito dall'Autorità amministrativa, con il solo limite dell'ottica del merito, preclusa al giudice, e comunque del sindacato non sostitutivo. Solo in questo modo, infatti, si garantisce il principio di pienezza ed effettività della tutela giurisdizionale, imposto dall'art. 113 Cost.

Consegue che la natura dei provvedimenti in esame non esclude né può legittimare un indebolimento del sindacato giurisdizionale. Al contrario, quanto più si estendono le maglie della discrezionalità dell'Autorità amministrativa, tanto più è necessario un sindacato penetrante da parte del giudice amministrativo volto ad evitare che sotto il mantello della discrezionalità possa celarsi un esercizio arbitrario della funzione amministrativa.

In questa logica, si pone del resto la consolidata giurisprudenza del Consiglio di Stato che, sia pur con riferimento alla discrezionalità tecnica delle Autorità amministrative indipendenti, ha affermato che la tutela giurisdizionale, per essere effettiva, non può limitarsi ad un sindacato meramente estrinseco, teso a riscontrare vizi di manifesta illogicità e incongruenza, ma deve consentire al giudice un controllo intrinseco, attraverso la verifica diretta dei fatti posti a fondamento del provvedimento impugnato e il controllo sull'attendibilità tecnica della valutazione compiuta dall'Amministrazione, salvo il limite rappresentato dall'oggettivo margine di opinabilità (ex multis, Cons. St., sez. VI, 10 dicembre 2014, n. 6050).

A maggior ragione, una forma penetrante di sindacato si impone a fronte di un'attività amministrativa che vede una scelta di opportunità afferente alla valutazione dei requisiti di legge. Anche qui la tutela giurisdizionale piena ed effettiva richiede un sindacato del giudice amministrativo pieno e particolarmente penetrante, che può estendersi sino al controllo dell'analisi dei fatti posti a fondamento del provvedimento, al fine di verificare se il potere attribuito all'Autorità amministrativa sia stato correttamente esercitato o presenti elementi di irragionevolezza o di erronea assunzione dei fatti.

Nel caso di specie, il giudice amministrativo è chiamato a valutare la consistenza dei fatti posti a fondamento della determinazione dell'Autorità prefettizia in ordine all'esistenza dei requisiti di legge e al pericolo di abuso delle armi, di modo che il suo sindacato sull'esercizio della funzione amministrativa consenta non solo di vagliare l'esistenza o meno di questi fatti, ma di apprezzare la ragionevolezza e la proporzionalità della prognosi inferenziale che l'autorità amministrativa trae da essi secondo un criterio che, necessariamente, è probabilistico per la natura preventiva - e non sanzionatoria - della misura in esame.

In questa prospettiva, si chiede al giudice una valutazione sull'esercizio del potere amministrativo che, muovendo da un accesso pieno ai fatti rivelatori del pericolo, ne dimostri la ragionevolezza e la proporzionalità.

È opportuno rilevare che il principio di proporzionalità - compreso tra i principi di diritto europeo, ma già insito nella Costituzione, quale corollario del buon andamento ex art. 97 Cost. - si compone di tre elementi: idoneità, necessarietà e proporzionalità in senso stretto. È idonea la misura che permette il raggiungimento del fine, il conseguimento del risultato prefissato. La misura deve essere poi necessaria, vale a dire l'unica possibile per il raggiungimento del risultato prefissato. La proporzionalità in senso stretto richiede, invece, che la scelta amministrativa non rappresenti un sacrificio eccessivo nella sfera giuridica del privato.

Il principio di ragionevolezza postula, invece, una coerenza tra la valutazione compiuta dall'Amministrazione e la decisione assunta.

Alla luce di quanto fin qui esposto e dei fatti valorizzati dal provvedimento gravato in primo grado, ritiene il Collegio che la prognosi inferenziale compiuta dall'Amministrazione resista al vaglio di questo giudice. Infatti, nel caso in esame, la valutazione negativa di affidabilità del soggetto circa l'uso corretto delle armi è stata legittimamente ancorata a fatti che giustificano la prognosi di possibile abuso dell'arma.

Assume rilievo dirimente, ai fini del sindacato di legittimità dei decreti prefettizi e questorili, la circostanza che l'attuale situazione lavorativa dell'appellante sia caratterizzata da una accesa conflittualità, e che i comportamenti tenuti dallo stesso, anche in passato, denotino un'indole incompatibile con il possesso di armi.

È indubbio che un lavoratore dipendente possa attivarsi per tutelare i propri diritti in ipotesi di condotte mobbizzanti ed inadempienze contrattuali da parte del datore di lavoro, ma ciò non toglie che eventuali comportamenti inappropriati, quali appunto quelli contestati, possano essere valutati dalle Autorità al fine di consentire o continuare a consentire il porto d'armi.

La reazione avuta dall'appellante in siffatta situazione di esasperata conflittualità denota la correttezza e la non arbitrarietà della valutazione di inaffidabilità effettuata dall'amministrazione; tale valutazione è ulteriormente suffragata dalla circostanza che in passato il Sig. -OMISSIS- sia stato denunciato per rifiuto di fornire le proprie generalità ed in quell'occasione abbia apostrofato ripetutamente l'agente della Polizia Municipale in servizio. Non rileva che il reato sia stato successivamente dichiarato estinto per oblazione, in quanto il fatto non risulta smentito nella sua materialità.

Per quello che attiene nello specifico alla censura di illegittimità della revoca del titolo a guardia giurata, è vero che tale titolo soggiace ad una normativa peculiare, nello specifico gli artt. 138 TULPS e 256 del relativo Regolamento di esecuzione, e che esso, pur essendo strettamente connesso al porto d'armi, risulta pur sempre autonomo.

Tutto ciò premesso, nel decreto n. 4872 (di revoca dell'approvazione alla nomina a guardia particolare giurata), la Prefettura statuisce che la condotta aggressiva che l'appellante risulta aver assunto nella denuncia per minacce, nonché quella tenuta nel 2011, siano elementi oggettivi idonei ad incidere negativamente sull'attitudine dello stesso a ricoprire la qualifica di guardia giurata, qualifica cui sono riconosciuti compiti delicati e specifici tali da essere soggetti ad una autorizzazione di polizia.

A norma dell'art. 138 TULPS, comma 1 n.5, come modificato da Corte Cost. n. 311/1996, le guardie particolari giurate devono infatti essere persone di buona condotta morale, la quale va valutata su aspetti incidenti sull'attuale attitudine ed affidabilità del soggetto ad esercitare le relative funzioni.

Come correttamente evidenziato nel provvedimento, per ricoprire il ruolo di guardia giurata è dunque necessario che il soggetto sia esente da mende e al di sopra di ogni indizio negativo, e che vi sia la completa sicurezza circa il corretto uso delle armi, in modo da scongiurare dubbi e perplessità sotto il profilo dell'ordine pubblico e della tranquilla convivenza della collettività; orbene, nel caso di specie il Prefetto, considerati gli atteggiamenti tenuti dal Sig. -OMISSIS-, ha ritenuto che il requisito della buona condotta sia venuto meno e tale valutazione non risulta irrazionale. Il fatto che in altri contesti lavorativi e di volontariato il Sig. -OMISSIS- si sia comportato correttamente, come si evince dagli allegati al ricorso in primo grado, non è sufficiente a rendere illegittima la valutazione ampiamente discrezionale compiuta dall'amministrazione, non esentando l'appellante dal giudizio di inaffidabilità in ordine alle condotte censurate nel provvedimento ed afferenti proprio alle funzioni da lui attualmente svolte. Accertata discrezionalmente, ma non arbitrariamente, la perdita di uno dei requisiti essenziali ed espressamente previsti dalla legge ai fini dello svolgimento della mansione di guardia giurata, la revoca del provvedimento di nomina risulta legittima, non potendosi effettuare un bilanciamento con le contrapposte esigenze lavorative avanzate dall'appellante, che in siffatte ipotesi (assenza dei requisiti essenziali) non possono che essere sempre soccombenti.

Per le ragioni che precedono, l'appello deve essere respinto.

In considerazione delle questioni dedotte, sussistono giusti motivi per disporre la compensazione delle spese del presente grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del D.Lgs. 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità.

Conclusione
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 10 novembre 2022 con l'intervento dei magistrati:

Michele Corradino, Presidente, Estensore

Massimiliano Noccelli, Consigliere

Giulia Ferrari, Consigliere

Raffaello Sestini, Consigliere

Ezio Fedullo, Consigliere