Pubblicato il 19/04/2023

                                                                                                                                                                                                                                                                      N. 02386/2023 REG.PROV.COLL.

                                                                                                                                                                                                                                                                         N. 04621/2022 REG.RIC. 

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4621 del 2022, proposto da
New Police Security s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Mario Caliendo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell'Interno, U.T.G. - Prefettura di Napoli, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Napoli, domiciliataria ex lege in Napoli, via Diaz 11;

per l'annullamento

1. del provvedimento della Prefettura di Napoli prot. n. 302787 del 22.9.2022 recante rigetto alla richiesta di approvazione delle nuove divise e distintivi delle guardie particolari giurate;

2. della nota prot. n. 342249 del 15.11.2021 della Prefettura di Napoli di cui si ignorano estremi e contenuto;

3. della nota dell'UTG di Napoli prot. n. 100341 del 28.3.22;

4. della nota 13925/22 del 16.9.2022 relativa al parere del Ministero;

5. del parere contrario del Ministero dell'Interno all'utilizzo della denominazione dell'Istituto di vigilanza privata New Police Security s.r.l. impressa sulle divise, livree, loghi, tesserini, badge e dotazione di veicoli in uso e consimili in quanto assimilabile al termine “polizia” soggiungendo che un tale appellativo potrebbe ingenerare un erroneo convincimento nella cittadinanza che l'Istituto di vigilanza sia titolare di pubbliche potestà;

6. della circolare del Capo della Polizia – Direttore Generale della Pubblica Sicurezza n. 557/PAS.10758.10089 del 22.1.2017;

7. di ogni altro atto, provvedimento, presupposto o propedeutico a quelli impugnati. 

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell'Interno e dell’U.T.G. - Prefettura di Napoli;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 4 aprile 2023 il dott. Gianluca Di Vita e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue. 

FATTO

E’ impugnato il provvedimento prefettizio in epigrafe con cui, a riscontro di una richiesta di autorizzazione ex art. 254 del R.D. n. 635/1940 (Regolamento per l’esecuzione del T.U.L.P.S.) per indumenti e/o distintivi delle guardie particolari giurate, richiamando il parere contrario espresso dal Ministero dell’Interno con nota del 16.9.2022, la società ricorrente operativa nel settore della vigilanza privata è stata invitata ad apportare le necessarie modifiche riferite ai seguenti capi ritenuti omologhi a quelli in uso al personale della Polizia di Stato: inibizione dell’uso del cinturone bianco e della giacca invernale, nonché della denominazione “New Police Security s.r.l.” impressa su divise, livree, loghi, tesserini, dotazioni di veicoli in uso e consimili, in quanto assimilabile al termine “Polizia” e, pertanto, idoneo ad ingenerare erroneo convincimento nella cittadinanza che l’istituto di vigilanza sia titolare di pubbliche potestà.

La ricorrente contesta la legittimità del provvedimento e affida il gravame ai seguenti profili di illegittimità: violazione e falsa applicazione della L. n. 241/1990, violazione dei principi di buon andamento e di concorrenza, libertà di stabilimento, libera prestazione dei servizi, par condicio, eccesso di potere per erroneità dei presupposti e travisamento dei fatti.

Incentra i rilievi critici sul divieto di utilizzo del logo e denominazione “New Police Security” e del cinturone bianco, prestando viceversa acquiescenza sulla inibitoria delle giacche invernali.

In sintesi, rileva che:

- il divieto di utilizzo della denominazione “New Police Security” integrerebbe un annullamento d’ufficio, ovvero la revoca in autotutela della precedente autorizzazione rilasciata all’istituto ricorrente limitatamente al predetto segno distintivo, in carenza dei presupposti di cui agli artt. 21 nonies e quinquies della L. n. 241/1990 ed in violazione dell’affidamento dell’operatore che utilizza la predetta denominazione da 3 anni e, sulla scorta della pregressa autorizzazione, ha investito ingenti somme per organizzare le dotazioni strumentali;

- la denominazione “New Police Security” sarebbe inidonea a creare confusione con il logo e la denominazione della “Polizia di Stato” come si desume dall’accostamento grafico riportato nel ricorso;

- la Prefettura, inizialmente investita per l’autorizzazione alla modifica delle giacche invernali, sarebbe intervenuta su un profilo estraneo alla richiesta (utilizzo del logo e della denominazione dell’Istituto di Vigilanza), riqualificando il procedimento con adozione di un atto di autotutela della pregressa autorizzazione al cambio di denominazione, senza peraltro comunicare l’avvio del procedimento ex art. 7 della L. n. 241/1990.

Si è costituita l’amministrazione che eccepisce preliminarmente l’inammissibilità del ricorso in quanto avente ad oggetto un atto endoprocedimentale privo di efficacia lesiva, non risultando allo stato adottato l’atto conclusivo del procedimento autorizzativo all’utilizzo delle nuove divise e dei nuovi segni distintivi. Nel merito, replica alle censure e chiede il rigetto del gravame.

Con ordinanza n. 1928 del 7.11.2022, il T.A.R. ha accolto la domanda cautelare con la seguente motivazione: “Ritenuto che il ricorso non appare privo di fumus, limitatamente al divieto di utilizzo - al quale va riconosciuta natura immediatamente lesiva della concreta operatività aziendale - della denominazione dell’Istituto di vigilanza privata “New Police Security s.r.l.” impressa su divise, livree, tesserini e dotazioni di veicoli in uso; Considerato, infatti, che la prescrizione prefettizia gravata incide in senso pregiudizievole su un profilo del pregresso provvedimento di autorizzazione (denominazione sociale dell’Istituto di vigilanza), in assenza di un formale atto di autotutela”.

All’udienza del 4.4.2023 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

In via preliminare, non ha pregio l’eccezione di inammissibilità del ricorso sollevata dalla difesa erariale per carenza di interesse.

Secondo la prospettazione della parte resistente, il provvedimento impugnato non presenterebbe una immediata efficacia lesiva, ma avrebbe mero rilievo endoprocedimentale, quindi non sarebbe lesivo ex se in quanto atto interno al procedimento autorizzativo finalizzato al rilascio dell’autorizzazione all’uso delle nuove divise e dei nuovi segni distintivi ex art. 254 del R.D. n. 635/1940 (“Le guardie particolari vestono l'uniforme, o, per particolari esigenze, portano il distintivo, da approvarsi, l'una e l'altro, dal prefetto su domanda del datore di lavoro dal quale dipendono”) che non si sarebbe ancora concluso con adozione del provvedimento conclusivo.

In senso contrario, ritiene la Sezione che il provvedimento del 22.9.2022 rechi immediata attitudine lesiva, quantomeno nella parte in cui ingiunge alla ricorrente di non utilizzare la denominazione dell’Istituto di vigilanza “New Police Security s.r.l.” sulle divise, livree, tesserini, loghi, badge, dotazioni di veicoli in uso; invero, l’atto inibitorio riguarda un segno distintivo, tale da incidere sulla concreta operatività dell’Istituto di vigilanza ricorrente – al quale sarebbe inibito l’uso della propria denominazione idonea a contraddistinguerlo dagli altri imprenditori del medesimo settore - oltre che sul contenuto dell’autorizzazione rilasciata in data 14.5.2019 con la quale la Prefettura aveva già assentito all’utilizzo della denominazione “New Police Security”.

Sempre in limine litis, occorre rilevare che lo scrutinio giudiziale ha ad oggetto l’inibitoria all’utilizzo della denominazione “New Police Security s.r.l.” e il divieto di utilizzo dei cinturoni bianchi in quanto ritenuti omologhi, a giudizio dell’amministrazione, a quelli in uso al personale della Polizia di Stato; viceversa, la parte ricorrente ha prestato acquiescenza rispetto alla ulteriore prescrizione prefettizia concernente il divieto di utilizzare la giacca invernale (parimenti ritenuta simile a quella utilizzata dal personale della Polizia di Stato; cfr. pag. 5 del ricorso: “In ogni caso, la ricorrente intende rinunciare anche alla richiesta di approvazione della giacca invernale ed anzi … la New Police Security non utilizzerà la ‘giacca invernale’ proposta e si ritornerà alla divisa originariamente già approvata”).

Svolta tale precisazione, quanto al divieto di utilizzo della predetta denominazione, il ricorso è fondato nel merito.

Come già anticipato nella fase cautelare, vanno accolti i motivi di gravame con cui si lamenta che la prescrizione prefettizia gravata incide in senso pregiudizievole su un profilo del pregresso provvedimento di autorizzazione (denominazione sociale dell’Istituto di vigilanza), in assenza di un formale atto di autotutela che, peraltro, avrebbe richiesto la previa comunicazione di avvio del procedimento ex art. 7 della L. n. 241/1990.

Al riguardo, dagli atti di causa (cfr. autorizzazione prefettizia del 14.5.2019) emerge che:

- con decreto prefettizio del 12.2.2019 il Sig. Ferrante Davide, nella qualità di Presidente del Consiglio di Amministrazione e rappresentante legale della “General Security Service s.r.l.”, veniva autorizzato ad espletare, ai sensi dell’art. 134 del T.U.L.P.S., l’attività di vigilanza con impiego di guardie giurate numericamente non inferiori a 6 e non superiori a 25 (livello dimensionale 1 ex D.M. 269/2010), con operatività riferita all’ambito territoriale n. 2 della Provincia di Napoli;

- con istanza del 5.3.2019 il predetto esponente chiedeva l’autorizzazione al cambio di denominazione sociale della licenza ex art. 134 del T.U.L.P.S. da “General Security s.r.l.” a “New Police Security s.r.l.”, restando inalterata la compagine sociale e l’operatività della licenza;

- con nota del 24.4.2019 il medesimo richiedeva altresì l’approvazione dei nuovi segni distintivi (stemma a scudo ed etichetta rettangolare) con apposizione della denominazione societaria “New Police Security s.r.l.” da applicare sulle uniformi (estiva – invernale) delle guardie particolari giurate dipendenti;

- con istanza del 29.4.2019 chiedeva ancora di essere autorizzato al livello dimensionale 2 ex D.M. n. 269/2010, in ragione dell’incremento dell’organico delle guardie particolari giurate da n. 25 a 50 unità dipendenti, per far fronte a nuove commesse lavorative;

- con provvedimento del 14.5.2019 la Prefettura assentiva le predette richieste integrative della licenza ex art. 134 del T.U.L.P., sia con riguardo alla nuova denominazione “New Police Security s.r.l.”, sia in riferimento al livello dimensionale 2 (istituto di vigilanza con 50 addetti);

- per quanto rileva nel presente giudizio, l’amministrazione autorizzava il legale rappresentante dell’Istituto di vigilanza alla sostituzione dei citati distintivi (stemma a scudo ed etichetta rettangolare) da applicare sulle uniformi (estiva-invernale) delle guardie particolari giurate dipendenti della “New Police Security s.r.l.” in sostituzione di quelli con la precedente denominazione societaria.

Orbene, alla luce della predetta attività autorizzativa, si palesa illegittimo il provvedimento impugnato nel presente giudizio con cui – a distanza di circa 3 anni dal rilascio della precedente autorizzazione – l’amministrazione ha inibito l’utilizzo della denominazione “New Police Security s.r.l.” in difetto dei presupposti per l’esercizio del potere di autotutela ai sensi dell’art. 21 nonies o dell’art. 21 quinquies della L. n. 241/1990.

Al riguardo, giova infatti rammentare che i presupposti del potere di annullamento d'ufficio sono costituiti dall'originaria illegittimità del provvedimento, dall'interesse pubblico concreto ed attuale alla sua rimozione (diverso dal mero ripristino della legalità violata), tenuto conto anche delle posizioni giuridiche soggettive consolidate in capo ai destinatari; l’ordinamento attribuisce infatti all’amministrazione un coefficiente di discrezionalità che si esprime attraverso la valutazione dell’interesse pubblico in comparazione con l’affidamento; inoltre, l’art. 21 nonies richiede il rispetto di un termine ragionevole, comunque non superiore a 12 mesi dall’adozione del provvedimento autorizzativo.

Nella fattispecie in esame, non risulta esplicitato l’interesse pubblico alla demolizione in parte qua del provvedimento originario e difetta la ponderazione con l’interesse della società ricorrente che, da circa 3 anni, opera con la denominazione sociale “New Police Security s.r.l.”, investendo risorse per l’organizzazione dell’istituto, la dotazione strumentale delle guardie giurate (livree, segni distintivi, apposizione di segni distintivi sulle auto di servizio) e per la relativa pubblicità e, inoltre, risulta violato anche il predetto termine di legge per l’esercizio del potere di autotutela.

Neppure sussistono le ipotesi che, secondo la giurisprudenza amministrativa, consentono il superamento del predetto limite temporale: a) il caso in cui l’eventuale falsa attestazione inerente i presupposti per il rilascio del provvedimento ampliativo, abbia costituito il frutto di una condotta di falsificazione penalmente rilevante (indipendentemente dal fatto che siano state all'uopo rese dichiarazioni sostitutive), nel qual caso sarà necessario l'accertamento definitivo in sede penale; b) il caso in cui l'(acclarata) erroneità dei ridetti presupposti risulti comunque non imputabile (neanche a titolo di colpa concorrente) all'amministrazione, ed imputabile, per contro, esclusivamente al dolo (equiparabile alla colpa grave e corrispondente, nella specie, alla mala fede oggettiva) della parte, nel qual caso - non essendo parimenti ragionevole pretendere dalla incolpevole amministrazione il rispetto di una stringente tempistica nella rimozione del provvedimento di primo grado - si dovrà esclusivamente far capo al canone di ragionevolezza per apprezzare e gestire la confliggente correlazione tra gli opposti interessi in gioco (Consiglio di Stato, Sez. V, n. 3940/2018; T.A.R. Lazio, Roma, n. 3209/2022).

Non appare poi predicabile l’esercizio di un potere di revoca ex art. 21 quinquies della L. n. 241/1990 che, come noto, consente di ritirare il provvedimento amministrativo ad efficacia durevole per sopravvenuti motivi di pubblico interesse ovvero nel caso di mutamento della situazione di fatto non prevedibile al momento dell'adozione del provvedimento o, salvo che per i provvedimenti di autorizzazione o di attribuzione di vantaggi economici, di nuova valutazione dell'interesse pubblico originario. Come noto, si tratta dell'espressione di un potere che, a differenza di quello di annullamento d'ufficio che postula l'illegittimità dell'atto rimosso d'ufficio, esige solo una valutazione di opportunità, seppur ancorata alle condizioni legittimanti dettagliate all'art. 21-quinquies, sicché il valido esercizio dello stesso resta, comunque, rimesso a un apprezzamento ampiamente discrezionale dell'amministrazione procedente, sindacabile nei noti limiti della manifesta irragionevolezza o illogicità (Consiglio di Stato, Sez. III, n. 2311/2014).

Difatti, non risultano esplicitati i sopravvenuti motivi di interesse pubblico, ovvero il mutamento della situazione di fatto originario che potrebbero giustificare l’esercizio del potere di revoca.

Dalle considerazioni svolte discende l’accoglimento del ricorso, limitatamente alla parte del provvedimento con cui è stato inibito l’uso della denominazione sociale “New Police Security s.r.l.”.

Quanto al divieto di utilizzo dei cinturoni bianchi (ritenuti dall’amministrazione analoghi – e quindi confondibili – con quelli in uso al personale della Polizia di Stato), può prescindersi dal vaglio dell’eccezione di inammissibilità per carenza di interesse sollevata dalla parte resistente, in quanto la censura è infondata.

Al riguardo, va infatti rimarcato che la valutazione dell'amministrazione costituisce espressione di un’ampia sfera di discrezionalità, non si configura illogica, essendo intesa a prevenire ogni potenziale confusione e sovrapposizione dell'attività esercitata dall'Istituto di vigilanza per il tramite delle guardie private in esercizio, con le funzioni delle forze di polizia o di altre pubbliche autorità. Nella fattispecie, detta valutazione appare indenne da ogni ascritto vizio di eccesso o sviamento di potere trovando, appunto, la sua ragione giustificativa nello scopo di prevenzione innanzi evidenziato.

L’accoglimento parziale del gravame giustifica la compensazione delle spese di giudizio tra le parti costituite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania, Napoli (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando, accoglie in parte il ricorso nei limiti indicati in motivazione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 4 aprile 2023 con l'intervento dei magistrati:

Maria Abbruzzese, Presidente

Gianluca Di Vita, Consigliere, Estensore

Fabio Maffei, Primo Referendario

L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
Gianluca Di Vita Maria Abbruzzese

IL SEGRETARIO