in persona del Ministro p.t., e Questura di Napoli per l'annullamento a) del regolamento di servizio degli istituti di vigilanza privata operanti nella provincia di Napoli, approvato dal Questore della Provincia di Napoli in data 23.02.2011 N. 05505/2011 REG.PROV.COLL.
N. 01996/2011 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1996 del 2011, proposto da:
Istituto di Vigilanza Privata Turris S.r.l., in persona del legale rappresentante p.t. Maria Carmela Sorrentino, rappresentato e difeso dall'avv. Enrico Angelone, con domicilio eletto in Napoli, via Cervantes n. 64;
contro
Ministero dell'Interno, in persona del Ministro p.t., e Questura di Napoli, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentati e difesi dall'Avvocatura distrettuale dello Stato di Napoli, presso i cui uffici ex lege domiciliano in Napoli, via Diaz, n. 11;
per l'annullamento
a) del regolamento di servizio degli istituti di vigilanza privata operanti nella provincia di Napoli, approvato dal Questore della Provincia di Napoli in data 23.02.2011; b) di ogni altro atto preordinato, connesso, consequenziale, comunque lesivo dell’interesse dell’istituto ricorrente.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero dell'Interno e della Questura di Napoli;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Data per letta nell'udienza pubblica del giorno 26 ottobre 2011 la relazione del dott. Francesco Guarracino e uditi i difensori delle parti presenti come specificato nel verbale di udienza;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
Con il ricorso in esame l’istituto di vigilanza privata Turris s.r.l. ha impugnato il “regolamento di servizio degli istituti di vigilanza operanti nella provincia di Napoli” adottato dal Questore di Napoli in data 23 febbraio 2011, chiedendone l’annullamento, previa sospensione dell’efficacia.
Si è costituita in giudizio l’amministrazione intimata, depositando memoria difensiva e documenti.
La domanda cautelare è stata accolta con ordinanza n. 823 del 12 maggio 2011.
In vista dell’udienza di discussione la società ricorrente ha prodotto memoria a sostegno delle proprie ragioni.
Alla pubblica udienza del 26 ottobre 2011 la causa è stata trattenuta in decisione.
Giova premettere una sintetica ricognizione del quadro normativo.
Ai sensi dell’art. 257 del r.d. 6 maggio 1940, n. 635 (regolamento di esecuzione del testo unico delle leggi di pubblica sicurezza), i soggetti che richiedono il rilascio della licenza per le attività di vigilanza ex art. 134 TULPS debbono corredare la domanda con un progetto organizzativo e tecnico-operativo dell'istituto (art. 257, co. 2) e con un progetto di regolamento tecnico dei servizi che si intendono svolgere (art. 257, co. 3, in base al quale esso «dovrà risultare adeguato, per mezzi e personale, alla tipologia degli stessi, all'ambito territoriale richiesto, alla necessità che sia garantita la direzione, l'indirizzo unitario ed il controllo dell'attività delle guardie particolari giurate da parte del titolare della licenza, o degli addetti alla direzione dell'istituto, nonché alle locali condizioni della sicurezza pubblica»).
La caratteristiche minime cui deve conformarsi il progetto organizzativo ed i requisiti minimi di qualità degli istituti e dei servizi sono determinati con decreto del Ministro dell’interno (art. 257, co. 4).
Al Questore, cui spetta la vigilanza sul servizio delle guardie particolari giurate (art. 249, co. 5, r.d. n. 635/40; art. 1 r.d.l. 26 settembre 1935, n. 1952, conv. con legge 19 marzo 1936, n. 508) e sugli istituti di vigilanza privata (art. 1 r.d. 12 novembre 1936, n. 2144), è affidata invece la potestà di approvare le modalità con cui deve essere eseguito il servizio espletato con l’impiego di guardie particolari giurate, le quali modalità debbono essergli sottoposte da coloro che tali guardie utilizzino (art. 2 r.d.l. n. 1952/35).
Nell’esercizio di questo potere «è data facoltà al Questore di modificare le norme di servizio proposte […] e di aggiungervi tutti quegli obblighi che ritenesse opportuno nel pubblico interesse» (art. 3 r.d.l. n.1952/35).
Il potere del Ministro dell’Interno di determinare le caratteristiche ed i requisiti minimi di cui all’art. 257 r.d. 635/40 è stato, di recente, esercitato con il decreto ministeriale del 1° dicembre 2010, n. 557/PAS/10971.10089.D(1)Reg.
L’art. 8 di tale decreto, tra l’altro, concede agli istituti di vigilanza già autorizzati un termine di diciotto mesi per adeguare alle nuove disposizioni le caratteristiche e i requisiti organizzativi, professionali e di qualità dei servizi; dichiara immediatamente esecutive le nuove disposizioni in caso di richiesta di estensione di licenza; stabilisce che gli istituti già autorizzati ad operare in diverse province sulla scorta di diverse autorizzazioni debbono unificare le attività in un’unica licenza rilasciata dal Prefetto della provincia dove l’istituto ha eletto la sede principale.
L’allegato D del decreto è dedicato, in particolare, alla individuazione dei requisiti operativi minimi degli istituti di vigilanza e alle regole tecniche dei servizi, ai sensi dei predetti commi 3 e 4 dell’art. 257 del reg.esec.TUEL.
Detto allegato stabilisce all’art. 5.c che «il Regolamento di servizio, redatto dai singoli Istituti di vigilanza sulla base delle regole tecniche di cui al presente Allegato ed in considerazione delle classi funzionali e degli ambiti territoriali di riferimento, è approvato, ai sensi del R.D.L. 26 settembre 1952, e del R.d. 12 novembre 1936, nr. 2144, dal Questore della provincia nella quale l’Istituto ha ottenuto la licenza e dove ha eletto la sua sede principale, d’intesa con i Questori delle altre province in cui l’istituto stesso è autorizzato ad operare».
L’istituto di vigilanza ricorrente ha impugnato il “regolamento di servizio degli istituti di vigilanza operanti nella provincia di Napoli” adottato dal Questore di Napoli in data 23 febbraio 2011, sostenendo che, alla luce del suddetto quadro normativo, al Questore non sarebbe consentito l’esercizio in materia di potestà regolamentari, tanto meno in contrasto con i decreti ministeriali adottati ai sensi dell’art. 257 cit.; che il Questore, individuando la contrattazione chiamata a regolare il rapporto di lavoro delle guardie giurate, avrebbe ecceduto l’ambito di intervento consentitogli dell’art. 3 del r.d.l. n. 1952/35, ristretto alle sole modalità di esecuzione dei servizi autorizzati; che tali modalità, peraltro, sarebbero state aggravate in maniera immotivata; che, più specificamente, l’imposizione di obblighi in materia di servizio trasporto valori più gravosi di quelli dettati in sede ministeriale lederebbe l’autonomia organizzativa degli istituti di vigilanza; che la introduzione di regolamentazioni difformi determinerebbe un effetto distorsivo, atteso che è consentito agli istituti di vigilanza di esercitare la loro attività in una o più province; che il termine di trenta giorni, che sarebbe stato concesso dall’atto impugnato per l’adeguamento delle strutture alle innovazioni dallo stesso introdotte, sarebbe incongruo, ove raffrontato al termine di 18 mesi concesso dal regolamento ministeriale.
Il ricorso, che muove dal presupposto della natura regolamentare dell’atto emanato dal Questore di Napoli, è tuttavia inammissibile.
Ritiene il Collegio, infatti, che, in assenza di qualsivoglia deroga all’obbligo degli istituti di vigilanza privata di presentare al Questore per l’approvazione un proprio regolamento di servizio redatto sulla base delle regole tecniche dettate con decreto ministeriale, debba attribuirsi all’atto della Questura di Napoli, solo apparentemente regolamentare ed impositivo alle singole imprese di un regolamento di servizio eteronomo, piuttosto la natura di documento con cui la autorità preposta al controllo ed all’approvazione dei singoli regolamenti d’istituto individua semplicemente, in via preventiva e generalizzata, i parametri cui intende attenersi nell’esercizio del potere autorizzatorio che la legge le attribuisce.
Rientra nelle migliori prassi amministrative proprie della autorità pubbliche di vigilanza e controllo, rispondendo a principi di coerenza, trasparenza e buona amministrazione, la predeterminazione e pubblicizzazione dei criteri ai quali tali autorità intendono informare la propria azione. In tal modo, infatti, i soggetti destinatari di tale azione sono resi preventivamente avvertiti degli indirizzi e del tipo di valutazioni cui si adeguerà l’esercizio discrezionale del potere e possono, quindi, prepararsi in anticipo a quanto richiesto.
Nel caso di specie il Questore gode, appunto, di un ampio potere di aggiungere alle norme di servizio proposte dagli istituti privati di vigilanza «tutti quegli obblighi che ritenesse opportuno nel pubblico interesse» (art. 3 r.d.l. n.1952/35), fermo restando il rispetto delle ordinarie regole, sostanziali e procedimentali, che presidiano il legittimo svolgersi dell’attività provvedimentale della pubblica amministrazione.
In questi termini, nulla vieta che possa predisporre un modello o schema di regolamento tipo cui le imprese possono, volendo, rifarsi.
Escludendo, per tali considerazioni, che l’atto impugnato venga a sostituirsi, illegittimamente, alla ordinaria sequenza prevista dalla legge e dal decreto ministeriale (elaborazione e predisposizione, da parte delle singole imprese, di propri regolamenti organizzativi disciplinanti lo svolgimento dei servizi erogati; loro sottoposizione al Questore competente per la approvazione; provvedimento che nega o concede l’approvazione, se del caso imponendo motivatamente obblighi aggiuntivi), deve, di conseguenza, concludersi che la lesione lamentata dalla odierna ricorrente potrebbe diventare attuale solo con l’atto che in applicazione di quei criteri e di quelle indicazioni dovesse negare l’approvazione del suo regolamento, ovvero imporne la integrazione con obblighi aggiuntivi, salvo ogni apprezzamento in concreto sulla legittimità di quel provvedimento e sulle sue motivazioni.
Sino ad allora, il “regolamento di servizio degli istituti di vigilanza operanti nella provincia di Napoli” adottato dal Questore di Napoli in data 23 febbraio 2011 resta confinato al piano degli atti lato sensu di indirizzo ed autovincolo e, perciò, non è autonomamente impugnabile.
Il ricorso va, dunque, dichiarato inammissibile, ma la peculiarità della vicenda giustifica la integrale compensazione delle spese di lite tra le parti.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe (n. 1996/11), lo dichiara inammissibile. -
Spese compensate. ----
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 26 ottobre 2011 con l'intervento dei magistrati:
Antonio Guida, Presidente
Fabio Donadono, Consigliere
Francesco Guarracino, Primo Referendario, Estensore
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 23/11/2011
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)