Pubblicato il 22/02/2023
                                                                                                                                                                                                                                                                                    N. 01814/2023REG.PROV.COLL.

                                                                                                                                                                                                                                                                                     N. 02664/2021 REG.RIC. 

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2664 del 2021, proposto da
Questura Avellino, Ministero dell'Interno, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

contro

-OMISSIS-, rappresentato e difeso dagli avvocati Marco Cucurachi, Corrado Tortorella Esposito, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Alessandro Iodice in Roma, via Panama, 58;
-OMISSIS-, rappresentati e difesi dagli avvocati Marco Cucurachi, Corrado Tortorella Esposito, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania sezione staccata di Salerno (Sezione Prima) n. -OMISSIS-, resa tra le parti 

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di -OMISSIS- e di -OMISSIS-;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 10 novembre 2022 il Pres. Michele Corradino e viste le conclusioni delle parti come da verbale di udienza.

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue. 

FATTO

Con nota del 18 febbraio 2019, il Questore della Provincia di Salerno ha comunicato alla Questura della Provincia di Avellino che, in occasione di un controllo effettuato in data 25 ottobre 2018 dal Nucleo di Vigilanza e Controllo finalizzato alla verifica delle modalità di esecuzione dei servizi di sicurezza sussidiaria nell’ambito del porto di Salerno, era stata rilevata l’assenza degli interessati dalle rispettive postazioni di controllo. Tale circostanza avrebbe dunque consentito agli ispettori del Nucleo di Vigilanza di aggirare i check-point e di raggiungere una nave all’ormeggio senza essere sottoposti ad alcun controllo di security.

Con nota del 4 marzo 2019, la Questura della Provincia di Avellino ha perciò comunicato agli interessati l’avvio del procedimento amministrativo finalizzato alla sospensione dal servizio di guardia giurata particolare per la durata di quindici giorni.

Sulla base di quanto comunicato in sede di avvio del procedimento amministrativo, il successivo 15 marzo, l’Istituto di Vigilanza da cui dipendevano le tre guardie giurate ha altresì avviato nei confronti delle medesime un procedimento disciplinare ex art. 7 della l. n. 70/300, finalizzato al loro licenziamento per giusta causa.

A seguito della comunicazione di avvio del procedimento, le tre guardie giurate hanno depositato osservazioni scritte nelle quali hanno proclamato la loro estraneità ai fatti, affermando di essere sempre stati presenti nelle rispettive postazioni di controllo.

Con provvedimenti del 21 maggio 2019, l’Autorità procedente, ritenute non meritevoli di accoglimento le memorie difensive, ha disposto la sospensione delle guardie giurate per la durata di quindici giorni dal servizio di vigilanza, richiamando il contenuto della nota del 18 febbraio 2019 inoltrata dalla Questura di Salerno, dal quale ha evinto il comportamento negligente degli interessati, sì da giustificare l’adozione di misure sanzionatorie.

In data 25 luglio 2019, i destinatari delle misure sanzionatorie hanno proposto ricorso gerarchico avverso i citati provvedimenti alla Prefettura di Avellino e successivamente, a seguito dell’inutile decorso del termine di novanta giorni, ricorso innanzi al Tar Campania, sede di Salerno.

In particolare, i ricorrenti hanno censurato i provvedimenti avversati per violazione di legge ed eccesso di potere, sotto i profili della carente specificazione delle ragioni di fatto e di diritto a supporto degli atti, nonché per omessa esibizione dei documenti presupposti all’avvio del procedimento disciplinare, con particolare riferimento alla relazione di servizio del Nucleo di vigilanza e controllo del porto di Salerno e al report redatto dagli ispettori. Secondo i ricorrenti, infatti, i provvedimenti sanzionatori si fonderebbero esclusivamente su una nota trasmessa dalla Questura di Salerno, della quale è riportato uno stralcio negli atti impugnati e che risulta essere stata depositata solo in giudizio, redatta sulla base delle dichiarazioni di due ispettori allo stato ignoti e a distanza di tre mesi dai fatti, secondo i ricorrenti mai avvenuti.

Il Tar adito ha accolto il ricorso, giudicando sussistente il lamentato difetto di istruttoria e di motivazione dei provvedimenti impugnati. Nella specie, i primi Giudici hanno censurato l’operato dell’Amministrazione procedente per aver comminato la sanzione disciplinare sulla base di uno stralcio del verbale redatto dal Nucleo di vigilanza e controllo, senza peraltro trasmettere la relazione nella sua versione integrale, il cui tenore letterale in ogni caso non sarebbe in grado di provare l’assenza delle guardie giurate poste a presidio dei posti di controllo, rilevando piuttosto un malfunzionamento del piano di sicurezza portuale. Il Tar ha inoltre evidenziato le molteplici carenze dei provvedimenti avversati, sia in relazione alla mancata indicazione delle specifiche posizioni che ciascuna guardia giurata avrebbe dovuto tenere nell’ambito del porto, si in relazione al nome della nave a cui gli ispettori del Nucleo di Vigilanza avrebbero avuto accesso, in modo da consentire la verifica della effettiva responsabilità delle tre guardie giurate.

Il Ministero dell’Interno e la Questura di Avellino hanno impugnato la citata sentenza e ne hanno chiesto la riforma. In primo luogo, secondo le Amministrazioni appellanti, il primo Giudice avrebbe errato nella ricostruzione del quadro normativo di riferimento, avendo il Tar rinvenuto la base legale dell’esercizio del potere sanzionatorio nell’art. 1174, comma 3, del Codice della Navigazione e non nella disciplina contenuta nell’art. 4 del R.D.L. 2144/1936, che attribuisce al Questore il potere disciplinare sulle guardie giurate degli Istituti di vigilanza privati, con facoltà di disporne la sospensione dal servizio. In secondo luogo, la sentenza impugnata sarebbe affetta da illogicità e contraddittorietà, in quanto non avrebbe considerato che proprio il fatto che gli ispettori del Nucleo di vigilanza e controllo siano riusciti ad aggirare i posti di controllo e a raggiungere una nave ro-ro-pax dimostrerebbe l’assenza delle guardie giurate nei posti loro assegnati o comunque l’omissione dei doverosi controlli di sicurezza, dalle quali deriverebbe la violazione degli obblighi contrattuali posta a fondamento delle misure sanzionatorie.

Con memoria del 12 aprile 2021 le tre guardie giurate hanno eccepito l’inammissibilità dell’appello, che si sarebbe limitato a riprodurre gli stessi motivi già articolati in primo grado, senza specificare i vizi che inficerebbero la sentenza gravata. Nel merito, le parti resistenti hanno chiesto il rigetto dell’appello in quanto infondato e formulato richiesta di risarcimento del danno per lite temeraria di cui all’art. 26, comma 1, cpa.

Alla pubblica udienza del 10 novembre 2022, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

L’appello è infondato.

In via preliminare, è da rigettare l’eccezione di inammissibilità per genericità dei motivi di appello in quanto lo stesso è sufficientemente motivato e specifico nell’enucleazione dei profili di doglianza con riferimento alla gravata sentenza.

Con il primo motivo di appello, le Amministrazioni hanno lamentato la violazione e la falsa applicazione delle disposizioni di cui all’art. 249, comma 5, del R.D del 6 maggio 1940, di esecuzione del T.U.L.P.S. 733/1931, nonché degli artt. 4 R.D.L. 2144/1936 e 4 R.D.L. 1952/1935, avendo il Tar erroneamente individuato la base normativa del potere sanzionatorio nell’art. 1174, comma 3, del Codice della navigazione.

Il motivo è inconferente, in quanto fondato su un’errata interpretazione della sentenza di prime cure.

La sola ragione che ha determinato l’accoglimento del ricorso di primo grado deve dunque essere rintracciata nelle gravi lacune istruttorie e motivazionali evidenziate dalla sentenza avversata, censurate con il secondo motivo di appello.

Sul punto, le Amministrazioni appellanti ritengono che il quadro istruttorio posto a fondamento dei provvedimenti impugnati, dal quale emerge che gli ispettori dell’Istituto di Vigilanza e di controllo sono riusciti a salire a bordo della nave senza essere sottoposti ad alcun controllo, sarebbe di per sé sufficiente a provare che tali controlli non sono stati compiuti e che dunque le tre guardie giurate sono venute meno ai loro obblighi contrattuali.

L’argomento non è condivisibile.

Ritiene il Collegio che l’ampia discrezionalità che connota i provvedimenti in esame non si sottragga al controllo di legittimità del giudice amministrativo, in relazione ai profili dell’adeguatezza dell’istruttoria, della congruità e certezza dei fatti acquisiti agli effetti della misura adottata, della sufficienza ed esaustività della motivazione ad esternare le ragioni del provvedere, tanto più nei casi in cui è disposta la sospensione dal servizio di guardia giurata.

Ciò posto, non colgono nel segno le prospettazioni di parte appellante tese a contestare il giudizio di illegittimità formulato dal Tar in virtù delle gravi carenze istruttorie e motivazionali ravvisate nei provvedimenti impugnati.

Le valutazioni discrezionali operate dal Questore nell’adozione dei provvedimenti gravati non sono assistite da un supporto probatorio esaustivo.

Gli atti impugnati, come condivisibilmente osservato dal primo Giudice, hanno riportato soltanto uno stralcio del verbale redatto dal Nucleo di Vigilanza e controllo, che peraltro non è in grado di provare l’assenza delle tre guardi giurate dai posti di controllo cui erano adibiti, potendo al più desumersi dall’aggiramento dei controlli da parte degli Ispettori un malfunzionamento del piano di sicurezza portuale, inidoneo certo a evidenziare le responsabilità specifiche in capo alle guardie giurate.

Deve, invece, essere rigettata l’istanza delle parti appellate, diretta a ottenere la condanna delle Amministrazioni appellanti al risarcimento dei danni per lite temeraria ex art. 26 c.p.a.

Ai fini della responsabilità aggravata ex art. 26 c.p.a., una azione o difesa può considerarsi temeraria solo quando, oltre a essere erronea in diritto, riveli la consapevolezza della non spettanza della prestazione richiesta o evidenzi un grado di imprudenza, imperizia o negligenza accentuatamente anormale (Cons. St., Sez. V, 27 agosto 2014, n. 4384): in tali ipotesi, emergono atti caratterizzati dall’esercizio dell’azione in forme manifestamente eccedenti o devianti rispetto alla tutela attribuita dall’ordinamento.

Nel caso di specie, il comportamento processuale delle Amministrazioni appellanti non rivela la consapevolezza della non spettanza della tutela richiesta, né evidenzia un grado di imprudenza, imperizia o negligenza accentuatamente anormale; il che osta all’accoglimento della domanda, proposta dalle parti appellate, incentrata sul combinato disposto degli artt. 26, comma 2, c.p.a. e 96 c.p.c.

La condanna al pagamento delle spese e degli onorari del secondo grado del giudizio segue la soccombenza.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna l’Amministrazione al pagamento delle spese processuali in favore delle parti appellate, liquidate per ciascuno di essi in euro 1.500,00 (millecinquecento/00), per spese e onorari del secondo grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 10 novembre 2022 con l'intervento dei magistrati:

Michele Corradino, Presidente, Estensore

Massimiliano Noccelli, Consigliere

Giulia Ferrari, Consigliere

Raffaello Sestini, Consigliere

Ezio Fedullo, Consigliere

IL PRESIDENTE, ESTENSORE
Michele Corradino

IL SEGRETARIO 

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.